Программно-целевой принцип планирования бюджетных расходов
Бюджеты всех уровней в РФ, начиная с федерального и заканчивая бюджетами муниципальных образований, формируются с соблюдением программно-целевого принципа. Нормативное определение этого принципа дано в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»1, но в практике бюджетного планирования он применяется еще с середины 90-х годов прошлого века:
Программно-целевой принцип означает определение приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, разработку взаимоувязанных по целям, срокам реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ и определение объемов и источников их финансирования.
Простым языком суть этого принципа формулируется следующим образом — преобладающий объем бюджетных расходов (в 2022 году на федеральном уровне — 79%2) формируется из бюджетных ассигнований, предусмотренных паспортами государственных программ РФ. До того, как с начала 2010-х годов госпрограммы стали основным программно-целевым инструментом бюджетного процесса, эту роль выполняли федеральные целевые программы (ФЦП) — ежегодно в расходную часть федерального бюджета включалось от 40 до 60 ФЦП.
В 2013 году была проведена реформа бюджетной классификации3, в соответствии с которой, начиная с 2014 года ФЦП перестали быть самостоятельными объектами бюджетного процесса и стали включаться в состав соответствующих государственных программ в статусе подпрограмм.
Начиная с 2019 года, в бюджетном процессе появилась новая сущность — национальные проекты. Но сами по себе национальные проекты не присутствуют напрямую в бюджете, а входят в него своими структурными единицами — федеральными проектами.
Структура и взаимосвязи основных объектов расходной части федерального бюджета представлены на Рис. 1.
Как уже было сказано, основным инструментом программно-целевого планирования и исполнения бюджета являются государственные программы Российской Федерации (ГП РФ). Перечень ГП РФ впервые утвержден распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р; этот НПА с рядом изменений, вносившихся в него на протяжении более 11 лет, продолжает действовать и в настоящее время — актуальная редакция распоряжения № 1950-р датирована 28.12.2021. В действующем перечне ГП РФ в настоящее время присутствует 49 госпрограмм.
Структура государственных программ, действовавшая с 2011 года на протяжении 11 лет (о реформе механизма госпрограмм, вступившей в силу с 2022 года см. ниже), предусматривала два уровня внутренней иерархии — госпрограмма состояла из подпрограмм, которые, в свою очередь, состояли из основных мероприятий (ОМ). В контексте проектного управления ОМ являлись классическими проектами — для них в госпрограмме определялись цели, сроки реализации и финансовые ресурсы, а дальнейшая детализация ОМ-проектов происходила на уровне направлений расходов (НР), соответствовавших структуре разбиения задач и работ в проекте.
ФЦП, включавшиеся в состав госпрограмм в статусе подпрограмм, сохраняли собственную структуру и разбиение на подпрограммы (при наличии такого разбиения), но подпрограммы ФЦП не получали статуса ОМ госпрограмм — как правило, для них в структуре госпрограммы создавалось единственное ОМ, получавшее наименование «Реализация мероприятий ФЦП». Включение ФЦП в состав ГП выполнялось по принципу «один к одному» — ФЦП целиком входила в состав только одной ГП и не могла входить в несколько ГП.
С 2019 года, когда началась реализация национальных проектов, в структуру госпрограмм были добавлены федеральные проекты (ФП), входящие в состав национальных проектов — они получили статус ОМ госпрограмм. Но, в отличие от ФЦП, при включении ФП в состав госпрограмм принцип «один к одному» не соблюдается — мероприятия одних и тех же федеральных проектов могут присутствовать в разных государственных программах, а в одну госпрограмму могут входить мероприятия разных ФП.
Следует упомянуть еще об одном виде объектов бюджетного процесса, просуществовавшем недолго в 2017-2018 гг. — приоритетных проектах. Приоритетные проекты являлись предшественниками национальных и федеральных проектов и присутствовавли в бюджете 2018 года. Как правило, расходы на реализацию приоритетных проектов предусматривались в составе действующих ФЦП или на уровне ОМ госпрограмм.
Всем перечисленным выше структурным элементам госпрограмм соответствуют определенные фрагменты главного классифицирующего параметра бюджета — кода бюджетной классификации (КБК). По КБК, даже не имея текстовых расшифровок значений его фрагментов, специалисты легко определяют, к какому ведомству (ГРБС — главному распорядителю бюджетных средств), какой госпрограмме и какому национальному/федеральному проекту относится та или иная строка бюджета. Часть фрагментов КБК (коды ГРБС, ГП и ФП) имеют глобальный характер в бюджетной росписи — они однозначно определяют соответствующий объект бюджета. Коды подпрограмм и ОМ являются локальными в рамках госпрограмм и могут повторяться в разных ГП, обозначая разные объекты бюджета.
В мае 2021 года было принято постановление Правительства РФ от 26.05.2021 № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации», инициировавшее новую реформу программно-целевой модели бюджета — перевод госпрограмм на принципы проектного управления. В рамках этой реформы с 2022 года кардинально изменилась структура госпрограмм — из них были исключены подпрограммы и основные мероприятия, а вместо них введены структурные элементы проектного и процессного типов. К структурным элементам проектного типа относятся:
- Федеральные проекты, входящие в состав национальных проектов;
- Федеральные проекты, не входящие в состав национальных проектов (к этому типу, в частности, относятся получившие широкую известность 42 инициативы социально-экономического развития РФ до 2030 года);
- Ведомственные проекты;
- Федеральные целевые программы.
Соответственно, изменилось и назначение некоторых структурных элементов КБК — вместо кода подпрограммы теперь указывается код типа структурного элемента госпрограммы, а вместо кода ОМ указывается код структурного элемента.