Национальные цели, нацпроекты и госпрограммы — нормативные основы и взаимосвязи

«Цифровая экономика» — предтеча современных нацпроектов

Первым современным нацпроектом следует считать национальную программу «Цифровая экономика» — хотя, в момент объявления нацпрограммы новый термин «национальный проект» еще не вошел в широкое употребление (точнее, термин уже был почти хорошо забытым старым). «Современным» — потому что более, чем за 10 лет до «Цифровой экономики» в стратегическом планировании уже использовалсо термин «национальный проект» в сочетании «приоритетный национальный проект». В 2006 году были объявлены 4 приоритетных национальных проекта: «Здоровье», «Жилье», «Образование» и «Развитие агропромышленного комплекса».

Куратором приоритетных национальных проектов тогда был молодой Первый зампред Правительства Д.А.Медведев. Де юре приоритетные нацпроекты образца 2006 года просуществовали в различных правительственных документах до 2018 года, но фактически их реализация сошла на нет несколькими годами раньше.

Будучи объявленной летом 2017 года (нацпрограмма удостоилась персонального РП РФ — № 1632-р от 28.07.2017), «Цифровая экономика» не успела попасть в верставшийся федеральный бюджет 2018 года, и для начала ее практической реализации в 2018 году потребовалось издать еще одно специальное РП РФ — № 528-р от 29.03.2018. По этому распоряжению на реализацию нацпрограммы была выделена из Резервного фонда Правительства довольно скромная сумма — немногим более 3 млрд рублей. Но и они не были израсходованы, потому что в мае 2018 был издан известный Майский Указ Президента РФ (№ 204 от 07.05.2018), в котором были объявлены сразу 12 нацпроектов (их перечень ниже), реализация которых должна была начаться с 2019 года. В перечне была и «Цифровая экономика», но все ранее планировавшиеся под нее бюджетные расходы подлежали пересмотру в связи с новой концепцией нацпроектов.

В первой версии нацпрограммы «Цифровая экономика» еще не использовалось понятие «федеральный проект» - структурные элементы нацпрограммы назывались направлениями, и их было пять. Все эти направления стали федеральными проектами в редакции нацпрограммы 2018 года, и к ним добавился еще один федпроект. Исторически первый перечень ФП нацпрограммы ««Цифровая экономика»:

1. Нормативное регулирование цифровой среды
2. Информационная инфраструктура
3. Кадры для цифровой экономики
4. Информационная безопасность
5. Цифровые технологии
6. Цифровое государственное управление

Еще одной особенностью нацпрограммы «Цифровая экономика» (с момента получения ею статуса нацпроекта и до настоящего времени) является то, что у «Цифровой экономики» своя собственная система проектного управления, нормативно отделенная от всех других нацпроектов. В 2017 году, через месяц после объявления нацпрограммы «Цифровая экономика», было выпущено ПП РФ от 28.08.2017 № 1030 «О системе управления реализацией программы "Цифровая экономика Российской Федерации"». Спустя полтора года это постановление было заменено новым, действующим в настоящее время — ПП РФ от 02.03.2019 № 234. О системе управления нацпроектами планируется серия тематических постов — в ней подробнее будет и об управлении НП ЦЭ.

Национальные цели и нацпроекты

Из майского (2018) Указа Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»:

"2. Правительству Российской Федерации:

...

б) в соответствии с национальными целями, определенными пунктом 1 настоящего Указа, разработать (скорректировать) совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представить до 1 октября 2018 г. для рассмотрения на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам национальные проекты (программы) по следующим направлениям:

• демография;
• здравоохранение;
• образование;
• жилье и городская среда;
• экология;
• безопасные и качественные автомобильные дороги;
• производительность труда и поддержка занятости;
• наука;
• цифровая экономика;
• культура;
• малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы;
• международная кооперация и экспорт".

12 направлений, названных в Указе, обозначили 12 нацпроектов, подлежащих разработке. Позднее в 2018 году к ним добавился 13-й нацпроект — транспортная часть (там была еще энергетическая часть) Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года. У этого 13-го нацпроекта был свой собственный НПА — РП РФ от 30.09.2018 № 2101-р. Таким образом, из 13-ти нацпроектов образца 2018 года только у двух были собственные НПА, являющиеся основаниями для начала их реализации. Для всех остальных НП таким общим НПА-основанием является Майский Указ. Позднее, в 2019 было выпущено РП РФ от 12.02.2019 № 95-р, объявившее утратившим силу РП РФ от 28.07.2017 N 1632-р — персональный НПА-основание НП ЦЭ.

В апреле 2020 года издан Указ Президента РФ № 270 «О развитии техники, технологий и научных исследований в области использования атомной энергии в Российской Федерации»; комплексная программу «Развитие техники, технологий и научных исследований в области использования атомной энергии в Российской Федерации на период до 2024 года» (КП РТТН), разработанная в соответствии с этим Указом, в феврале 2021 года получила статус 14-го нацпроекта. Правда, позднее летом того же года Минфин «разжаловал» КП РТТН из нацпроектов, исключив код этого нацпроекта из федеральной бюджетной классификации. При этом федпроекты, входящие в КП РТТН, остались в бюджетной классификации 2022 года в статусе федпроектов, не входящих в состав нацпроектов. С чем связана эта история, непонятно, потому что со стороны «Росатома», ответственного за КП РТТН, примерно в это же время прозвучало заявление, что нацпроект КП РТТН будет продлен до 2030 года.

В 2020 году началась разработка национального проекта в сфере туризма — соответствующее поручение было дано Президентом РФ В.В.Путиным по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 13 июля 2020 г. (поручение от 20.07.2020 № Пр-1124). Паспорт НП «Туризм и индустрия гостеприимства» утвержден в августе 2021 года; этот нацпроект стал 15-м по счету.

Таким образом, на сегодняшний день имеются 14 утвержденных нацпроектов и один неподтвержденный.

Паспорта НП

Национальные проекты (НП) состоят из федеральных проектов (ФП). С концептуальной точки зрения, ФП являются основными исполнительными элементами НП, а каждый НП является верхнеуровневым «контейнером» для своих ФП.

Легитимность НП/ФП определяется специальным документом — паспортом проекта. Паспорта НП утверждаются Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам. Паспорта ФП утверждаются проектным комитетом соответствующего НП. Роль проектного комитета НП может исполняться соответствующей Правительственной комиссией при вице-премьере, курирующем НП, межведомственной или ведомственной комиссией — в зависимости от структурной и исполнительской сложности НП.

По существу, НП (паспорта НП как документальные представления НП) являются документами стратегического планирования федерального уровня, однако, они не упоминаются в качестве таковых в основном НПА, посвященном стратегическому планированию в РФ - Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ. Этот нормативный недочет исправлен только в Указе Президента РФ от 08.11.2021 № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации». Очевидно, в обозримом будущем в Федеральный закон 172-ФЗ будут внесены изменения с учетом Указа Президента № 633.

Паспорта 11 из 12 НП (кроме паспорта НП ЦЭ), определенных в Майском Указе, утверждены в декабре 2018 года; паспорт НП ЦЭ утвержден в июне 2019 года. Задержка с утверждением паспорта фактически самого первого нацпроекта была связана с тем, что предварительно пришлось перерабатывать (в соответствии с правительственной Методикой разработки НП/ФП, утвержденной летом 2018 года) паспорта направлений (предшественников ФП) нацпрограммы «Цифровая экономика», которые не соответствовали этой Методике.

Паспорта 13-ти НП, утвержденные в 2018-2019 гг., до настоящего времени являются единственными официально опубликованными версиями. Несмотря на то, что паспорта НП и ФП регулярно пересматриваются и изменения в них вносятся по несколько раз в год (а в паспорта ФП — до нескольких десятков раз в год), новые версии паспортов НП не опубликованы на сайте Правительства РФ в разделе «Нацпроекты».

На сайте Правительства отсутствуют также паспорта двух НП, утвержденных в 2021 г. — КП РТТН («атомный» нацпроект) и «Туризм и индустрия гостеприимства».

A. Перечень нацпроектов и федпроектов (2019-2022 гг.)

Код	Код	Наименование НП / ФП	2019	2020	2021	2022
НП	ФП
	105		79	79	82	84
A		Культура
A	A1	Обеспечение качественно нового уровня развития инфраструктуры культуры («Культурная среда»)	+	+	+	+
A	A2	Создание условий для реализации творческого потенциала нации («Творческие люди»)	+	+	+	+
A	A3	Цифровизация услуг и формирование информационного пространства в сфере культуры («Цифровая культура»)	+	+	+	+
D		Цифровая экономика
D	D1	Нормативное регулирование цифровой среды	+	+	+	+
D	D2	Информационная инфраструктура	+	+	+	+
D	D3	Кадры для цифровой экономики	+	+	+	+
D	D4	Информационная безопасность	+	+	+	+
D	D5	Цифровые технологии	+	+	+	+
D	D6	Цифровое государственное управление	+	+	+	+
D	D7	Искусственный интеллект			+	+
D	D8	Развитие кадрового потенциала ИТ-отрасли				+
D	D9	Обеспечение доступа в интернет за счет развития спутниковой связи				+
D	DА	Цифровые услуги и сервисы онлайн				+
E		Образование
E	E1	Современная школа	+	+	+	+
E	E2	Успех каждого ребенка	+	+	+	+
E	E3	Поддержка семей, имеющих детей	+	+
E	E4	Цифровая образовательная среда	+	+	+	+
E	E5	Учитель будущего	+	+
E	E6	Молодые профессионалы (Повышение конкурентоспособности профессионального образования)	+	+	+	+
E	E7	Новые возможности для каждого	+	+
E	E8	Социальная активность	+	+	+	+
E	E9	Экспорт образования	+	+
E	EА	Социальные лифты для каждого	+	+	+	+
E	EВ	Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации			+	+
E	EГ	Развитие системы поддержки молодежи ("Молодежь России")			+	+
F		Жилье и городская среда
F	F1	Жилье	+	+	+	+
F	F2	Формирование комфортной городской среды	+	+	+	+
F	F3	Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда	+	+	+	+
F	F4	Ипотека	+	+
F	F5	Чистая вода			+	+
G		Экология
G	G1	Чистая страна	+	+	+	+
G	G2	Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами	+	+	+	+
G	G3	Инфраструктура для обращения с отходами I-II классов опасности	+	+	+	+
G	G4	Чистый воздух	+	+	+	+
G	G5	Чистая вода	+	+
G	G6	Оздоровление Волги	+	+	+	+
G	G7	Сохранение озера Байкал	+	+	+	+
G	G8	Сохранение уникальных водных объектов	+	+	+	+
G	G9	Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма	+	+	+	+
G	GА	Сохранение лесов	+	+	+	+
G	GБ	Внедрение наилучших доступных технологий	+	+
I		Малое и среднее предпринимательство (МСП)
I	I1	Улучшение условий ведения предпринимательской деятельности	+	+
I	I2	Расширение доступа субъектов МСП к финансовым ресурсам, в том числе к льготному финансированию	+	+	+	+
I	I3	Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства	+	+
I	I4	Расширение доступа субъектов МСП к финансовым ресурсам, в том числе к льготному финансированию	+	+	+	+
I	I5	Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства	+	+	+	+
I	I7	Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации	+	+
I	I8	Популяризация предпринимательства	+	+	+	+
J		Туризм и индустрия гостеприимства
J	J1	Развитие туристической инфраструктуры			+	+
J	J2	Повышение доступности туристических продуктов			+	+
J	J3	Совершенствование управления в сфере туризма			+	+
L		Производительность труда
L	L1	Системные меры по повышению производительности труда	+	+	+	+
L	L2	Адресная поддержка повышения производительности труда на предприятиях	+	+	+	+
L	L3	Поддержка занятости и повышение эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда	+	+
N		Здравоохранение
N	N1	Развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи	+	+	+	+
N	N2	Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями	+	+	+	+
N	N3	Борьба с онкологическими заболеваниями	+	+	+	+
N	N4	Развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям	+	+	+	+
N	N5	Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами	+	+	+	+
N	N6	Развитие сети национальных медицинских исследовательских центров и внедрение инновационных медицинских технологий	+	+	+	+
N	N7	Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ)	+	+	+	+
N	N8	Развитие экспорта медицинских услуг	+	+	+	+
N	N9	Модернизация первичного звена здравоохранения Российской Федерации				+
P		Демография
P	P1	Финансовая поддержка семей при рождении детей	+	+	+	+
P	P2	Содействие занятости женщин - создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет	+	+	+	+
P	P3	Разработка и реализация программы системной поддержки и повышения качества жизни граждан старшего поколения	+	+	+	+
P	P4	Формирование системы мотивации граждан к здоровому образу жизни, включая здоровое питание и отказ от вредных привычек	+	+	+	+
P	P5	Создание для всех категорий и групп населения условий для занятий физической культурой и спортом, массовым спортом, в том числе повышение уровня обеспеченности населения объектами спорта, а также подготовка спортивного резерва	+	+	+	+
R		Безопасные качественные дороги (БКД)
R	R1	Дорожная сеть	+	+	+	+
R	R2	Общесистемные меры развития дорожного хозяйства	+	+	+	+
R	R3	Безопасность дорожного движения	+	+	+	+
R	R4	Автомобильные дороги Минобороны России	+	+	+	+
R	R6	Развитие федеральной магистральной сети			+	+
R	R7	Модернизация пассажирского транспорта в городских агломерациях			+	+
S		Наука и университеты
S	S1	Развитие научной и научно-производственной кооперации	+	+
S	S2	Развитие передовой инфраструктуры для проведения исследований и разработок в Российской Федерации	+	+
S	S3	Развитие кадрового потенциала в сфере исследований и разработок	+	+
S	S4	Развитие интеграционных процессов в сфере науки, высшего образования и индустрии			+	+
S	S5	Развитие масштабных научных и научно-технологических проектов по приоритетным исследовательским направлениям			+	+
S	S6	Развитие инфраструктуры для научных исследований и подготовки кадров			+	+
S	S7	Развитие человеческого капитала в интересах регионов, отраслей и сектора исследований и разработок			+	+
T		Международная кооперация и экспорт
T	T1	Промышленный экспорт	+	+	+	+
T	T2	Экспорт продукции АПК	+	+	+	+
T	T3	Логистика международной торговли	+	+
T	T4	Экспорт услуг	+	+
T	T5	Системные меры развития международной кооперации и экспорта	+	+
T	T6	Системные меры развития международной кооперации и экспорта	+	+	+	+
U		Развитие техники, технологий и научных исследований в области использования атомной энергии в Российской Федерации на период до 2024 года
U	U1	Разработка технологий двухкомпонентной атомной энергетики с замкнутым ядерным топливным циклом			+	+
U	U2	Создание современной экспериментально-стендовой базы для разработки технологий двухкомпонентной атомной энергетики с замкнутым ядерным топливным циклом			+	+
U	U3	Разработка технологий управляемого термоядерного синтеза и инновационных плазменных технологий			+	+
U	U4	Разработка новых материалов и технологий для перспективных энергетических систем			+	+
U	U5	Проектирование и строительство референтных энергоблоков атомных электростанций, в том числе атомных станций малой мощности			+	+
V		Комплексный план - Транспортная инфраструктура
V	V1	Европа-Западный Китай	+	+	+	+
V	V2	Морские порты России	+	+	+	+
V	V3	Северный морской путь	+	+	+	+
V	V4	Железнодорожный транспорт и транзит	+	+	+
V	V5	Транспортно-логистические центры	+	+	+
V	V6	Коммуникации между центрами экономического роста	+	+
V	V7	Развитие региональных аэропортов и маршрутов	+	+	+	+
V	V8	Высокоскоростное железнодорожное сообщение	+	+	+	+
V	V9	Внутренние водные пути	+	+
V	VГ	Развитие железнодорожной инфраструктуры Восточного полигона железных дорог			+	+
V	VД	Развитие железнодорожных подходов к морским портам Азово - Черноморского бассейна			+	+
V	VЕ	Развитие железнодорожных подходов к морским портам Северо-Западного бассейна			+	+
V	VЖ	Развитие железнодорожной инфраструктуры Центрального транспортного узла			+	+