Код бюджетной классификации – эволюция структуры

1. Эволюция КБК в рамках бюджетного процесса в 2008-2021 гг.

На первом этапе построения системы бюджетной классификации в РФ (с середины 90-х годов до 2008 года) в ее составе отсутствовал единый аналитический признак. Классификация расходов бюджета проводилась в разрезе трех видов классификации – функциональной, экономической (предметной) и ведомственной (см. статью «Основы бюджетной классификации»). Совокупность классифицирующих элементов, входящих в состав всех упомянутых классификаций, и их суммарная разрядность (19 разрядов) были близки к структуре и разрядности КБК (20 разрядов), введение которого в бюджетный процесс началось с 2008 года.

1.1. Структура КБК в редакции 2008 года

В рамках изменений¹, внесенных в Бюджетный кодекс РФ в 2007 году и начавших действовать с 2008 года, статья 21, ранее называвшаяся «Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации», получила новое наименование «Классификация расходов бюджетов»; содержание статьи было изменено в соответствии с начавшимся с 2008 года использованием КБК в бюджетном процессе. Первоначальная (и впоследствии неоднократно изменявшаяся) структура КБК расходов концептуально сформулирована в части 1 статьи 21:

1. Код классификации расходов бюджетов состоит из:
   1. кода главного распорядителя бюджетных средств;
   2. кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;
   3. кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов.

Детальное описание всех структурных элементов КБК приведено в приказе Минфина России от 24.08.2007 № 74н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации». Графическое представление структуры КБК, начавшей действовать в 2008 году, приведено на Рис. 1.

КБК в версии 2008 года включал в себя следующие классификационные элементы:

1. Код главного распорядителя бюджетных средств² (ГРБС) – 3 разряда.
2. Коды раздела (Рз) и подраздела (Пр) бюджета – 2 + 2 разряда. Разделы бюджета отражают направление финансовых ресурсов на выполнение основных функций государства. Подразделы бюджета конкретизируют направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов. Разделы и подразделы бюджета унаследовали принцип функциональной классификации расходов, применявшийся до 2008 года, но общее количество разделов и подразделов бюджета, начиная с 2008 года, существенно сократилось. В 2008 году в бюджете использовались 11 разделов и 95 подразделов. Поскольку 2 разряда кода подраздела могли повторяться в разных разделах, для однозначной идентификации подраздела используется 4-разрядный код, состоящий из кода раздела и подраздела.
3. Целевая статья расходов (ЦСР) – 7 разрядов. ЦСР имела собственную структуру, состоявшую из:
   • кода ЦСР – 3 разряда,
   • кода программного/непрограммного направления – 2 разряда,
   • кода подпрограммы в составе программного направления – 2 разряда.
4. Код вида расходов (ВР) – 3 разряда. Виды расходов детализируют целевые статьи расходов по видам бюджетных ассигнований, а также расходы государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений. Начиная с 2012 года, каждый разряд кода ВР стал соответствовать отдельному уровню классификации видов расходов: 1-й разряд – группа расходов, 2-й разряд – подгруппа расходов, 3-й разряд – элемент расходов.
5. Код классификации операций сектора государственного управления³ (КОСГУ) в части расходов – 3 разряда.

Структура КБК, введенная в действие в 2008 году, применялась до 2014 года.

1.2. Структура КБК в редакции 2014 года

В 2014 году произошло одно из наиболее значимых событий в бюджетном процессе РФ – состоялся масштабный переход на применение программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджетов. С точки зрения структуры бюджетов это выразилось в значительном (позднее – в преобладающем) присутствии в бюджете объемов средств, предусмотренных паспортами государственных программам РФ (см. статью «Программно-целевой принцип планирования бюджетных расходов»). Соответствующие изменения произошли и в структуре КБК. Новая структура КБК была утверждена приказом Минфина России от 01.07.2013 № 65н и начала применяться с 2014 года. Графическое представление структуры КБК в редакции 2014 года, приведено на Рис. 2.

Наиболее значительные изменения произошли в структуре ЦСР. При сохранившейся длине ЦСР (7 разрядов) и ее расположении относительно других структурных элементов КБК внутреннее содержание ЦСР изменилось кардинально:

1. Первые 2 разряда ЦСР теперь использовались для задания кода программного или непрограммного направления расходов, причем, в случае программного направления этот код соответствовал коду соответствующей государственной программы РФ. К непрограммным направлениям расходов относились преимущественно расходы на обеспечение деятельности Президента РФ и Администрации Президента РФ, Управления делами Президента РФ, Председателя Правительства РФ и его заместителей, Уполномоченного по правам человека в РФ, Счетной палаты РФ, Центризбиркома, Верховного и Конституционного судов РФ, Федерального Собрания РФ, Прокуратуры и Следственного комитета РФ, а также расходы на реализацию ряда федеральных целевых программ (ФЦП), не вошедших в состав государственных программ РФ, и бюджетные расходы государственных внебюджетных фондов.
2. Третий разряд ЦСР теперь использовался для кодирования подпрограмм в составе госпрограмм РФ, ФЦП в составе госпрограмм, ведомственных целевых программ, подпрограмм и других мероприятий в рамках непрограммных направлений расходов. Следует отметить, что, начиная с 2014 года, абсолютное большинство ФЦП, ранее бывших основными самостоятельными объектами бюджета, отвечавшими программно-целевому принципу, утратили свою бюджетную объектность и вошли в состав госпрограмм РФ в статусе подпрограмм.
3. Ключевым изменением в структуре ЦСР стало введение в ее состав кода направления расходов (НР), разместившегося в четырех разрядах с 4-го по 7-ой. Код НР предназначался для конкретизации отдельных расходных мероприятий и являлся наиболее содержательным, с аналитической точки зрения, элементом ЦСР и КБК в целом.

1.3. Структура КБК в редакции 2016 года

Следующие существенные изменения структуры КБК были внедрены в практику бюджетного процесса, начиная с 2016 года. Нормативно эти изменения были проведены в рамках действия приказа Минфина от 01.07.2013 № 65н – редакцией с порядковым номером 16, утвержденной приказом Минфина от 08.06.2015 № 90н. Графическое представление структуры КБК в редакции 2016 года, приведено на Рис. 3.

Главные изменения КБК состояли в следующем:

1. Из структуры КБК был удален код КОСГУ, занимавший разряды 18-20.
2. В освободившиеся разряды 18-20 был перемещен код вида расходов.
3. Размерность кода НР была увеличена на 1 разряд – до 5 разрядов; код НР стал занимать разряды 13-17. За счет увеличения размерности кода НР его потенциальная «номерная емкость» увеличилась до 100 тысяч значений, что обеспечило возможность иметь в бюджете практически неограниченное число конкретизированных статей расхода⁴.
4. Непосредственно перед кодом НР в разрядах 11-12 разместился новый элемент КБК – код основного мероприятия (ОМ) в составе подпрограммы госпрограммы. ОМ в рамках отдельных подпрограмм нумеровались, начиная с 01, поэтому для однозначной идентификации ОМ в госпрограмме всегда следовало применять код ОМ вместе с кодом госпрограммы. Совместно коды госпрограммы (разряды 8-9), подпрограммы (разряд 10) и основного мероприятия (разряды 11-12) стали называться кодом программной статьи.

Код основного мероприятия (ОМ) предназначен для кодирования основных мероприятий (ведомственных целевых программ) в рамках подпрограмм государственных программ РФ, подпрограмм федеральных целевых программ. С точки зрения проектного управления, основное мероприятие в рамках госпрограммы или ФЦП является полноценным проектом.

Поскольку КБК в редакции 2016 года действовал без изменения структуры и назначения отдельных элементов на протяжении шести лет – с 2016 по 2021 год включительно, - он присутствует в абсолютном большинстве государственных контрактов, зарегистрированных в ЕИС госзакупок и сохраненных в базе проекта «Госзатраты».

В этот период произошло только одно существенное изменение в КБК, не затронувшее его структуру, а только расширившее содержательный смысл одного из элементов – кода ОМ. С 2019 года, когда началась реализация национальных и федеральных проектов, федеральные проекты (ФП) были приравнены в бюджетной классификации к основным мероприятиям госпрограмм, и код ФП стал размещаться в КБК в разрядах 11-12, предназначенных для кода ОМ. При этом отличить ФП от стандартного ОМ госпрограммы было очень просто – коды ФП начинались с латинской буквы, соответствовавшей коду национального проекта (в настоящее время реализуется 16 национальных проектов – таким образом, в кодах ФП задействовано 16 из 26 букв латинского алфавита), в то время, как другие коды ОМ всегда начинались с цифры.

Отличием кода ФП от кода стандартного ОМ было также то, что код ФП однозначно идентифицировал соответствующий федеральный проект и не требовал обязательного указания при нем кода подпрограммы.

На Рис. 4 приведен пример содержательной расшифровки КБК редакции 2016 года, относящегося к периоду 2019-2021 гг., когда в составе бюджета уже появились расходы по федеральным проектам.

2. Реформа механизма госпрограмм и ее влияние на структуру КБК

На протяжении более чем 10-ти лет, начиная с 2010 года, разработка и реализация государственных программ РФ регулировались «Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», утвержденным постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588. Структура госпрограмм, включавшая подпрограммы, ФЦП, ведомственные целевые программы и основные мероприятия, с точки зрения бюджета, транслировалась в соответствующие структурные элементы КБК. Начало реализации в 2019 году национальных и федеральных проектов, как уже было сказано выше, не оказало существенного влияния на бюджетную классификацию, т.к. федеральные проекты как объект планирования бюджетных расходов естественным образом были интегированы в действующую структуру КБК.

Но в 2021 году в сфере разработки и реализации госпрограмм РФ началась реформа, главной целью которой был перевод госпрограмм на принципы проектного управления. Нормативной основой реформы стало постановление Правительства от 26.05.2021 № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации». В соответствии с этим постановлением структура госпрограмм РФ подлежала кардинальной перестройке:

• Упразднялись основные структурные элементы госпрограмм – подпрограммы и основные мероприятия;
• Госпрограмма разделялась на две части – проектную и процессную;
• Проектная часть госпрограммы в качестве структурных элементов содержала федеральные проекты и (или) мероприятия (результаты) федеральных проектов, ФЦП, а также ведомственные проекты;
• Процессная часть госпрограммы содержала комплексы процессных мероприятий (КПМ).

Изменения в структуре госпрограмм привели к изменениям в КБК. Эти изменения были утверждены новой редакцией (порядковый номер 11, дата изменений – 11.06.2021) приказа Минфина от 06.06.2019 № 85н и вступали в силу с 01.01.2022.

В соответствии с этим изменениями менялось назначение трех разрядов в составе ЦСР:

• разряд 3 в ЦСР (разряд 10 в составе КБК), ранее определявший номер подпрограммы в составе госпрограммы, теперь содержал код тип структурного элемента (СЭ) госпрограммы;
• разряды 4-5 в ЦСР (разряды 11-12 в составе КБК), ранее определявшие номер основного мероприятия в составе подпрограммы, теперь содержали код структурного элемента.

Графическое представление структуры КБК в редакции 2022 года⁵, приведено на Рис. 5.

Разряд 10 КБК (код типа СЭ) может принимать следующие значения⁶:

• 1 - федеральные проекты, входящие в национальные проекты;
• 2 - федеральные проекты, не входящие в национальные проекты;
• 3 - ведомственные проекты;
• 4 - комплексы процессных мероприятий;
• 5 – ФЦП.

Отдельно следует пояснить значение 2, которое может задаваться в коде типа СЭ – «федеральные проекты, не входящие в национальные проекты». Поскольку из структуры госпрограмм, начиная с 2022 года, исключался такой структурный элемент как основное мероприятие (ОМ), все ОМ с плановыми сроками реализации за пределами 2021 года реформировались в новые типы структурных элементов – федеральные проекты, не входящие в состав национальных проектов, и ведомственные проекты. При этом одни бывшие ОМ сохраняли свое наименование и содержательно-финансовое наполнение, а другие объединялись в составе новых федеральных или ведомственных проектов.

Появился также еще один специальный вид федеральных проектов, относящихся к типу СЭ 2 – инициативы социально-экономического развития (ИСЭР). Идея ИСЭР появилась в ходе разработки в первой половине 2021 г. так называемой «Фронтальной стратегии-2030», известной также как «План Мишустина». ИСЭР это проектная форма реализации мероприятий, направленных на достижение национальных целей развития РФ, сформулированных в майском (2018)⁷ и июльском (2020)⁸ Указах Президента РФ; всего в ходе разработки «Плана Мишустина» были определены и проработаны 42 ИСЭР – отсюда происходит еще одно широко известное название «42 инициативы». Практически каждой ИСЭР (но не всем из списка «42 инициатив») был присвоен уникальный бюджетный код по типу кода федерального проекта, но с одной особенностью – на первом месте в коде ИСЭР стояла цифра, а на втором латинская буква.

В целом, новая структура КБК, измененная под проектную структуру госпрограмм, выглядит логично, но содержит серьезную проблему для аналитиков, изучающих бюджетные расходы в многолетней ретроспективе – теперь стало намного сложнее проводить сквозное отслеживание бюджетных расходов по конкретным темам. На Рис. 6 представлена содержательная расшифровка той же самой бюджетной статьи, что и выше, на Рис. 4. Изменение всего в одном разряде КБК может, например, исказить результаты поискового запроса, настроенного на старый формат КБК.

В 2023 году Минфин произвел еще одну новацию в КБК с неочевидным смыслом, но с очевидным усложнением для анализа бюджетных расходов. На этот раз обошлось без изменения структуры КБК, но был изменен содержательный смысл одного из вновь введенных годом ранее структурных элементов – разряда 10, определяющего код типа СЭ. В бюджете 2023-2024 гг. код типа СЭ 1 сохранился только у расходов из непрограммных направлений 77, 78, 90 и 99, которые относятся к обеспечению функционирование Президента РФ, Председателя Правительства РФ и его заместителей, Председателя Конституционного Суда РФ и его заместителей, а также к реализации ФЦП «Развитие судебной системы России на 2013 - 2024 годы».

Одновременно с этой непонятной новацией абсолютно всем федеральным проектам в бюджете, как входящим в состав национальных проектов, так и автономным, был назначен в КБК код типа СЭ 2. Пока еще сохраняется возможность определять при анализе бюджета тип федерального проекта из состава нацпроектов или ИСЭР – по уникальной структуре кода ФП для этих двух типов, но нет никакой гарантии, что при будущих изменениях бюджетной классификации и структуры КБК не случится еще какое-то усложнение для анализа.

3. Дополнительная информация

3.1. Статьи в Базе знаний «Госзатрат»

1. Основы бюджетной классификации

3.2. Справочные таблицы в Базе знаний «Госзатрат»

1. Глоссарий бюджетной терминологии

3.3. Внешние источники

Сноски